◆本報(bào)記者謝佳瀝
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條指出：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。”這無(wú)疑對(duì)地方政府依法履行環(huán)保責(zé)任提出了明確要求。
然而，一個(gè)讓各級(jí)環(huán)保部門(mén)尷尬的現(xiàn)實(shí)是，作為地方政府履行環(huán)保責(zé)任的重要一環(huán)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在扎根中國(guó)幾十年后，依然存在嚴(yán)重的缺位。
長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方的環(huán)境質(zhì)量改善不盡人意，環(huán)境問(wèn)題層出不窮，其直接原因固然是各類主體的環(huán)境違法行為，但政府決策中對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視，環(huán)境影響評(píng)價(jià)未能真正進(jìn)入決策程序，無(wú)法從源頭及時(shí)遏制污染萌芽，也是一個(gè)重要因素。
因此，從依法治國(guó)的總體要求，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署出發(fā)，應(yīng)盡快推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)全面融入政府決策程序，促使政府決策程序的法制化、規(guī)范化。
環(huán)評(píng)無(wú)法進(jìn)入決策程序有哪些弊端？
根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指“對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度”。
很顯然，對(duì)政府決策的預(yù)測(cè)、評(píng)估和分析是環(huán)評(píng)重要內(nèi)涵。因此從制度存續(xù)的角度來(lái)看，如果環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法進(jìn)入決策程序，往輕了說(shuō)可能導(dǎo)致制度執(zhí)行困難，往重了說(shuō)則會(huì)讓制度失去存在的意義，也讓圍繞這項(xiàng)制度建立的一系列法律法規(guī)、規(guī)章導(dǎo)則淪為“一紙空文”。
而從制度實(shí)施的影響來(lái)看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法進(jìn)入決策程序容易導(dǎo)致政府決策質(zhì)量的低劣、環(huán)境履責(zé)的缺位、執(zhí)政理念的偏頗、公信力的下降，最終造成環(huán)境問(wèn)題積重難返。
按理說(shuō)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度具有法律強(qiáng)制性，不可能也不應(yīng)該進(jìn)不了政府決策程序，但因?yàn)榉N種原因，這一情況并不鮮見(jiàn)，且存在于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各領(lǐng)域。
在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)領(lǐng)域，全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門(mén)查處的未批先建項(xiàng)目并不在少數(shù)，這些項(xiàng)目或多或少都存在其他環(huán)境問(wèn)題。
近日有媒體報(bào)道，在享譽(yù)中外的世界文化遺產(chǎn)武當(dāng)山腳下，一個(gè)名為世紀(jì)武當(dāng)城鑫達(dá)國(guó)際影視城的項(xiàng)目，在未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的情況下開(kāi)工建設(shè)。據(jù)調(diào)查，項(xiàng)目存在侵占丹江口水庫(kù)防洪庫(kù)容、未辦理水土保持方案審批手續(xù)等多個(gè)問(wèn)題。盡管相關(guān)部門(mén)作出了“停工”的處罰，項(xiàng)目仍在正常施工。
2005年松花江水污染事件后，原國(guó)家環(huán)�？偩謫�(dòng)了全國(guó)化工石化項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查行動(dòng)。調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)化工、石化項(xiàng)目中有81%布設(shè)在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區(qū)域，有45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。由于缺少了規(guī)劃環(huán)評(píng)的把關(guān)，我國(guó)的化工、石化行業(yè)在迅猛發(fā)展的同時(shí)，也留下了巨大的環(huán)境隱患。近年來(lái)石化行業(yè)頻頻發(fā)生環(huán)境問(wèn)題，與此不無(wú)關(guān)系。
此外，西北農(nóng)林科技大學(xué)教授張忠潮指出，由于缺少更高層面的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，一些政策失誤也帶來(lái)不小的環(huán)境問(wèn)題。遠(yuǎn)的如毀林開(kāi)荒、圍湖造田等，近的如一些地方不顧具體條件大力扶持規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖導(dǎo)致農(nóng)村面源污染、農(nóng)藥過(guò)度使用導(dǎo)致土壤污染等，由于地方政府在制定政策時(shí)缺少了對(duì)環(huán)境因素的考量，導(dǎo)致政策實(shí)施后產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，有的還帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)惡果。
與分別處于決策鏈末端和中端的建設(shè)項(xiàng)目、行業(yè)或地區(qū)規(guī)劃相比，處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對(duì)環(huán)境更具全局性、持久性的影響，其決策失誤所造成的后果難以估量。
“環(huán)保系統(tǒng)要積極參與宏觀綜合決策，根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，深入介入目前的國(guó)家和地方規(guī)劃體系，把環(huán)保的本質(zhì)要求體現(xiàn)在所有規(guī)劃中。”9月23日，環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳在2014年全國(guó)環(huán)境政策法制工作研討會(huì)上的講話，為環(huán)評(píng)今后一段時(shí)期的發(fā)展指明了方向。
現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度存何缺陷？
從1973年的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念到今年9月《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》的實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立和推行為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作立下了汗馬功勞，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照國(guó)際慣例，完整的環(huán)評(píng)體系應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（政策和法規(guī)環(huán)評(píng)）3個(gè)層次，但目前我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，予以明確的只有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)兩類。
由于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)開(kāi)展時(shí)間最長(zhǎng)、相關(guān)規(guī)章制度最完善，所以其執(zhí)行情況最好，可以說(shuō)已經(jīng)成為政府相關(guān)決策過(guò)程中的一條“硬杠杠”。
而隨著2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的出臺(tái)，地方政府也越來(lái)越重視規(guī)劃環(huán)評(píng)的把關(guān)作用。數(shù)據(jù)顯示，整個(gè)“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心共審核218份規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，涉及城市規(guī)劃環(huán)評(píng)、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)等多個(gè)領(lǐng)域。
雖然現(xiàn)行法律法規(guī)中沒(méi)有對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)予以明確，但事實(shí)上，相關(guān)的探索一直在進(jìn)行，其中較為典型的就是2009年啟動(dòng)的環(huán)渤海沿海地區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和2012年啟動(dòng)的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。
總體來(lái)看，經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)形成了比較完善的法律體系。但是，任何規(guī)則都是人類在特定的時(shí)空條件下，基于有限的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理性認(rèn)知所構(gòu)建的，總是會(huì)有缺陷。近年來(lái)，不少專家學(xué)者都曾為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善建言獻(xiàn)策，提出了包括環(huán)評(píng)對(duì)象的范圍存在局限、環(huán)評(píng)程序不夠規(guī)范、法律責(zé)任不夠明確等諸多缺陷。
在這些缺陷中，影響最大的就是法律責(zé)任不夠明確。中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)教授蔡守秋指出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的成效主要取決于各方嚴(yán)格依法執(zhí)行既定程序，而明確各方法律責(zé)任就是環(huán)評(píng)制度能得到嚴(yán)格執(zhí)行的最好保障。
目前，無(wú)論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，在對(duì)各方法律責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不認(rèn)真履行其義務(wù)或職責(zé)導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)評(píng)違法問(wèn)題而又無(wú)法追究相關(guān)方面責(zé)任的情況。
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中雖然規(guī)定了環(huán)保部門(mén)、規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位、審批部門(mén)的相應(yīng)責(zé)任，但對(duì)決策者的法律責(zé)任未作任何規(guī)定。而《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》在設(shè)定規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、審查小組的法律責(zé)任時(shí)，主要著重于行政處分的相關(guān)規(guī)定。
責(zé)任的缺失造成了當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的諸多問(wèn)題。我們看到，一些地方政府環(huán)評(píng)監(jiān)管不到位、責(zé)任不明確、把關(guān)不夠嚴(yán)，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管；一些不符合國(guó)家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬，環(huán)保“三同時(shí)”制度不落實(shí)；一些建設(shè)項(xiàng)目未批先建、擅自變更、未驗(yàn)先投、久試不驗(yàn)等環(huán)境違法問(wèn)題突出。
此外，作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的重要主體，一些環(huán)評(píng)從業(yè)人員、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)使下弄虛造假，嚴(yán)重?cái)_亂了環(huán)評(píng)管理工作。
為此，環(huán)境保護(hù)部通報(bào)了包括廈門(mén)市環(huán)境保護(hù)科研所在內(nèi)的31家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)“掛靠”環(huán)評(píng)工程師問(wèn)題的處理意見(jiàn)。3家機(jī)構(gòu)被取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)，1家機(jī)構(gòu)被降級(jí)，另有多家機(jī)構(gòu)被責(zé)令限期整改。此外，環(huán)境保護(hù)部還對(duì)涉事的62名環(huán)評(píng)工程師給予了通報(bào)批評(píng)并注銷登記。
上述種種，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度流于形式，嚴(yán)重?fù)p害了制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。9月24日，環(huán)境保護(hù)部公布今年上半年環(huán)境行政處罰案件及涉嫌環(huán)境污染犯罪案件情況，根據(jù)通報(bào)，違反環(huán)評(píng)及“三同時(shí)”制度仍是最主要的違法行為，占案件總量的51.57%。
如何保障環(huán)評(píng)進(jìn)入決策程序？
盡管環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理念從上世紀(jì)六七十年代就引入中國(guó)，但幾十年過(guò)去，若要回答環(huán)境影響評(píng)價(jià)是否已經(jīng)全面融入政府部門(mén)的決策程序這一問(wèn)題，誰(shuí)也不敢擲地有聲地給出肯定答案。
事實(shí)上，一套行之有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度需要堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)、規(guī)范的工作程序、完備的技術(shù)導(dǎo)則等多重保障。
正因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在理論及操作層面上都存在一些不完善的地方，才造成了當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度無(wú)法全面進(jìn)入政府決策程序的情況出現(xiàn)。
“求木之長(zhǎng)者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源。”專家建議，從根本上來(lái)說(shuō)，要保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)全面進(jìn)入政府決策程序，就必須對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步修訂完善。
蔡守秋認(rèn)為，現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》已經(jīng)顯現(xiàn)出滯后性、機(jī)械性，急需進(jìn)行相應(yīng)的修改：既包括在立法內(nèi)容上進(jìn)行完善，如明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，引進(jìn)替代方案機(jī)制等，還包括在立法技術(shù)上做到內(nèi)容明確、前后一致，如增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的可操作性。
盡管官方?jīng)]有承認(rèn)，但不少專家學(xué)者認(rèn)為，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第十四條指出“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)。”或許是為《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂埋下伏筆。
遺憾的是，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，并無(wú)修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的“蹤跡”。而根據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)工作部門(mén)分工方案》，“十二五”期間，環(huán)境保護(hù)部也僅是會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境領(lǐng)域法律修訂的基礎(chǔ)研究工作。
上述現(xiàn)實(shí)情況意味著，短期之內(nèi)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》不會(huì)有大的變動(dòng)。所以，在完善法律法規(guī)之外，規(guī)范行政程序是環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠全面進(jìn)入政府決策程序的另一個(gè)重要保障。
事實(shí)上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法全面進(jìn)入政府決策的一個(gè)重要原因就是，政府環(huán)境行政決策權(quán)力得不到約束，尤其是得不到程序約束。湖南大學(xué)法學(xué)院副教授唐雙娥表示，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一種行政許可程序，其程序價(jià)值應(yīng)該得到尊重。
一方面，可以通過(guò)法律法規(guī)中設(shè)定相應(yīng)的程序違法責(zé)任條款加以保障。盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂尚無(wú)期限，我國(guó)也還沒(méi)有規(guī)范行政程序的專門(mén)法律，但各地的相關(guān)探索已有很多。截至2011年11月，全國(guó)已有21個(gè)省級(jí)行政區(qū)制定了專門(mén)的行政決策程序規(guī)定。如果這些法律保障能夠真正發(fā)揮作用，那么環(huán)境影響評(píng)價(jià)全面納入地方政府決策程序并非難事。
另一方面，就是通過(guò)一些行政等其他手段使政府重視決策程序的規(guī)范化。例如環(huán)境保護(hù)部的政策文件、部門(mén)規(guī)章，再例如目前各地正在探索的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。
“后者雖然沒(méi)有前者強(qiáng)硬，但是也能在一定程度上達(dá)到規(guī)范行政程序的效果。”唐雙娥表示。
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美國(guó)司法審查保障決策有環(huán)評(píng)
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是美國(guó)環(huán)境政策的核心制度。為保障這一制度進(jìn)入政府決策程序，除了業(yè)界和學(xué)界熟知的健全相關(guān)法律法規(guī)體系、完善的公眾參與機(jī)制等方面之外，美國(guó)在司法保障方面也做了大量的工作。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是建立了對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的司法審查制度。
首先，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》為所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)規(guī)范了可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動(dòng)時(shí)所要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)體法依據(jù)，從而為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法審查提供了法律依據(jù)。
其次，美國(guó)法院通過(guò)對(duì)大量有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的訴訟所作的判決，形成了如下比較完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法審查實(shí)施制度。
一、關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的訴訟資格。美國(guó)法院對(duì)訴訟資格的確認(rèn)采取一種比較寬松的態(tài)度，最大限度地保障了公眾監(jiān)督聯(lián)邦機(jī)構(gòu)按照《國(guó)家環(huán)境政策法》的要求進(jìn)行重大決策。在這類環(huán)境訴訟中，美國(guó)最高法院認(rèn)為，在許多人遭受同一種損害時(shí)，他們中的任何一個(gè)人都有訴訟資格。在確認(rèn)原告的訴訟資格時(shí)，最高法院要求原告舉證證明他受到了“事實(shí)上的損害”，而他所指控的政府的違法行政行為要與他所處環(huán)境的某部分遭受的損害之間存在因果關(guān)系。
二、關(guān)于對(duì)聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策的司法審查。所謂聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策，是指聯(lián)邦政府某個(gè)機(jī)構(gòu)有權(quán)力加以管理并控制的行為。審查內(nèi)容包括確定聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策是否應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境報(bào)告書(shū)的時(shí)間和范圍、環(huán)境影響報(bào)告書(shū)內(nèi)容等。對(duì)違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策，法院將予以司法否決。
三、關(guān)于司法救濟(jì)。在這類環(huán)境訴訟中，美國(guó)法院所給予的司法救濟(jì)形式通常是發(fā)布禁令，即要求行政機(jī)構(gòu)對(duì)某種行為作為或不作為，以保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施。所發(fā)布的禁令包括關(guān)于工程的取消、緩建、擬議行動(dòng)撤銷、須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍等。
